La Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires rechazó la apelación del gobierno porteño y confirmó lo dispuesto por el juez de primera instancia Dr. Aurelio L. Ammirato, quien en octubre de 2017 decidió "suspender —con carácter precautelar y en el estado en que actualmente se encuentre— la ejecución del proyecto denominado Zona Calma" hasta que el gobierno acerque los permisos ambientales o inicie el proceso de evaluación de impacto ambiental, obligatorio para una obra de esta envergadura.
A continuación, compartimos extractos del fallo de la Cámara, donde se desarrolla de manera muy clara los argumentos y el recorrido judicial de la causa.
Los argumentos para suspender la obra
“(…) Mónica Santa Catalina, Silvia Salom y María Rivoir iniciaron acción de amparo contra el GCBA a fin de que se ordenara la interrupción de la ejecución de la obra “Zona Calma Villa Real” hasta que se realizara el procedimiento de evaluación de impacto ambiental correspondiente a los proyectos que, según su criterio, poseerían “relevante efecto ambiental”.
Solicitaron el dictado de una medida cautelar que suspendiera la ejecución de las obras.
Señalaron que el proyecto en cuestión carecía de certificado de aptitud ambiental y que, si bien la Agencia de Protección Ambiental había informado que los trabajos no se encontrarían contemplados como una obra relevante de infraestructura en los términos del artículo 13 de la ley 123, dicha autoridad administrativa no había fundado fundó tal conclusión.
Manifestaron que no hubo ninguna instancia participativa de los vecinos del polígono en el que se desarrollaba la obra, ni ningún estudio social y ambiental que sustentara la decisión de construir una zona calma o que evaluara el impacto positivo o negativo que ella importaba.
Aseguraron que las obras a efectuarse presentan los siguientes problemas: a) no están bien proyectadas y dificultarán la movilidad de las ambulancias, los camiones de bomberos, de recolección de residuos y los vehículos de las fuerzas de seguridad, que no podrán maniobrar correctamente; b) los canteros proyectados, por su ubicación, generarán bloqueos en el tránsito vehicular; c) disminuirá la cantidad de espacios de estacionamiento en la vía pública, por lo que los habitantes tendrán que trasladarse mayores distancias caminando de noche a sus hogares en una zona que sufre de inseguridad; d) el trazado de ciclovías y la instalación de chicanas dificultará el ascenso y descenso de los niños que concurren al Club Atlético Social y Deportivo Camioneros; e) no se consideró que casi el cincuenta por ciento (50%) de la superficie a intervenir es Distrito AE26 – “Vías de ancho reducido” que tienen protección especial por ser ámbitos de significación ambiental en los términos de la ley 4738.
Recordaron que la Constitución de la Ciudad y la ley 123 disponen la obligatoriedad de la evaluación previa de impacto ambiental para todo emprendimiento público y privado susceptible de relevante efecto y su discusión en una audiencia pública, lo que no fue cumplido en este caso.
Concluyeron que “no someter las obras al procedimiento de Evaluación Técnica de Impacto Ambiental que dispone la ley N° 123 para los proyectos de Impacto Ambiental con Relevante Efecto resulta ostensiblemente violatoria (sic) de los mecanismos constitucionalmente dispuestos para proteger el ambiente urbano y el derecho a ejercer la democracia participativa (art. 1 de la ley N° 123 y art. 30 de la CCABA). La realización de una obra de esta envergadura debe evaluarse en forma técnica y participativa para evitar que pueda generar consecuencias negativas en el ambiente y en la calidad de vida de las personas. El no respeto de lo que dispone la ley 123 viola el principio precautorio y de prevención que debe respetarse sin excepciones en una zona ambientalmente crítica” (fojas 13).
El Fallo en primera instancia
II. El Dr. Aurelio L. Ammirato, juez de primera instancia, dictó una medida precautelar suspendiendo la ejecución del proyecto hasta tanto la demandada acreditara haber dado cabal cumplimiento a las previsiones de los artículos 8 y concordantes de la ley 123 (fojas 181/184).
Para así decidir, efectuó un repaso de la normativa aplicable y de las constancias de la causa y concluyó que “hasta el momento se desprende que el gobierno habría cumplido con la presentación de la solicitud de categorización. Pero no hay constancia, en cambio, de la categorización llevada a cabo por la autoridad competente (cfr. arts. 11 y sgtes., ley 123), acto sumamente relevante en tanto de su contenido depende la necesidad de completar, o no, las restantes etapas del procedimiento” (fojas 183).
Sobre esta cuestión, el juez de grado señaló que la respuesta brindada por la Dirección General de Evaluación Técnica del GCBA, aunque pudiese ser considerada un acto preparatorio, no sería la categorización que prevé la ley 123 ni expresaría el fundamento por el cual en este caso no resultaría viable otorgar un certificado de aptitud ambiental, según allí se sostiene.
En definitiva, el magistrado de la instancia anterior destacó que la prueba reunida no permitía establecer si, con respecto al proyecto en debate, se había dado cumplimiento cabal al procedimiento de evaluación de impacto ambiental en alguna de sus variantes.
Sostuvo que, consecuentemente, los elementos de convicción allegados a la causa “resultan insuficientes para examinar la pretensión cautelar” (fojas 183 vuelta), a lo que debía agregarse el peligro en la demora que entraña la continuidad de los trabajos en el marco de incertidumbre acerca del cumplimiento o no de las previsiones legales aplicables en materia de impacto ambiental.
Finalmente, advirtió que la medida dispuesta, lejos del afectar el interés público, procuraba resguardarlo.
La apelación del Gobierno de la Ciudad
III. El GCBA interpuso recurso de apelación contra la medida dictada (fojas 194/201). Afirmó que: (i) la sentencia constituye una verdadera medida cautelar que se dictó sin valorar el cumplimiento de los requisitos de verosimilitud del derecho y peligro en la demora, vulnerando así su derecho de defensa; (ii) el magistrado soslayó las previsiones del decreto 222/12, reglamentario de la ley 123; (iii) se ha cumplido el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, de conformidad con el artículo 11 del decreto 222/12, tal como se desprende de lo informado por la Dirección General de Evaluación Ambiental; (iv) resultan aplicables al proyecto de autos los artículos 3 y 11 del citado decreto 222/12, por lo que no se requiere declaración expresa de categorización por la autoridad de aplicación; y (v) la medida dictada afecta el interés público y perjudica a los habitantes de la Ciudad.
La parte actora contestó el traslado al recurso de apelación a fojas 206/212 y el fiscal ante la Cámara dictaminó a fojas 217/221vta.
Posteriormente, el GCBA presentó un informe elaborado por el Observatorio Vial de la Ciudad de Buenos Aires (v. fs. 223/231).
La respuesta e la Cámara
IV. Reseñados los hechos de la presente causa, corresponde dar tratamiento a los planteos efectuados por el GCBA en su recurso.
En lo sustancial, la Ciudad sostuvo que había cumplido con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, tal como afirma que se desprende de lo informado por la Dirección General de Evaluación Ambiental y que resultaban aplicables al proyecto de los artículos 3 y 11 del decreto 222/12, por lo que no se requería una declaración expresa de categorización por la autoridad de aplicación.
Cabe recordar que el artículo 11 del decreto reglamentario 222/12 dispone que: “Las obras que se ejecuten en plazas, parques o espacios libres públicos, que comprendan una superficie en planta menor a diez mil metros cuadrados (10.000m2), o aquellas que superada dicha superficie y que impliquen aumentar una superficie cubierta existente en menos de un veinte por ciento (20%), o que comprendan la ejecución de una superficie cubierta nueva de menos de doscientos metros cuadrados (200m2), resultan categorizadas como de Impacto Ambiental Sin Relevante Efecto (SER)”.
Atento sus características, el proyecto denominado “Zona Calma – Villa Real” -obras a ejecutarse en la vía pública- se encontraría alcanzado por el artículo transcripto.
Por su parte, el artículo 8 de la ley 123 establece que “Las actividades, emprendimientos, proyectos y programas susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, deberán cumplir con la totalidad del Procedimiento Técnico Administrativo de EIA. Las actividades, emprendimientos, proyectos y programas de impacto ambiental sin relevante efecto, deberán cumplir con las etapas a) y b) del Procedimiento Técnico Administrativo de EIA mediante una declaración jurada, y recibirán una constancia de inscripción automática de parte de la Autoridad de Aplicación de la presente Ley”.
Dichas etapas consisten en la presentación de la solicitud de categorización (a) y la categorización de las actividades, proyectos, programas o emprendimientos (b), conforme el artículo 9 de la ley 123.
De acuerdo con las constancias de autos, la solicitud de categorización habría sido cumplida. Sin embargo, no obran constancias de que la categorización de dicho proyecto haya sido emitida mediante una declaración expresa por parte de la autoridad correspondiente. Tampoco se advierte la existencia de la “constancia de inscripción automática”.
Ello así por cuanto en el informe de la Dirección General de Evaluación Técnica de la APRA (fs. 170) se concluyó que “…no se encontrarían contemplados como una obra relevante de infraestructura que presume el Art. 13 de la Ley Nº 123 como de Impacto Ambiental Con Relevante Efecto. Por lo tanto, no ameritaría someterla al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, ya que no resultaría viable otorgar un Certificado de Aptitud Ambiental a una obra tan específica”.
En ese sentido, el informe que el demandado señaló como acto de categorización, prima facie, sería un mero acto preparatorio, tal como señaló el juez de grado, en el que no se brindan fundamentos contundentes a los efectos de demostrar las razones por las que no resultaría viable otorgar una constancia de categorización expresa tal como exige la normativa aplicable al caso.
V. Con relación al argumento sobre la aplicabilidad del artículo 3 del decreto reglamentario 222/12 cabe señalar lo siguiente.
En primer lugar, dicho artículo establece que: “Las actividades, proyectos, programas y/o emprendimientos que encuadren en rubros previstos en el «Cuadro de Categorización» como de Impacto Ambiental Sin Relevante Efecto (SRE), se considerarán así categorizados sin necesidad de una declaración expresa por parte de la Autoridad de Aplicación, excepto aquellos que comprendan una superficie cubierta total mayor de diez mil metros cuadrados (10.000 m2), en cuyo caso deberán cumplir el trámite previsto para las actividades, proyectos, programas y/o emprendimientos sujetos a Categorización (s/C)”.
En consecuencia, la norma transcripta habilita la categorización sin una declaración expresa por parte de la autoridad de aplicación si el proyecto encuadra en alguno de los supuestos previstos en el cuadro de categorización.
Como se señala en el punto anterior, tratándose de una obra en la vía pública a los efectos de disminuir la velocidad a la que circulan los vehículos, parecen resultar aplicables las previsiones del artículo 11 del decreto 222/12; pero, sin perjuicio de que pueda ser considerada como “sin relevante efecto ambiental”, ello requiere una declaración en tal sentido por parte de la autoridad de aplicación.
Ello así, puesto que mientras el artículo 3 del decreto 222/12 exime de la declaración expresa para la categorización cuando el proyecto cuadra en los supuestos señalados en dicha norma, el artículo 11 nada dice al respecto. Por lo tanto, el silencio del artículo en este punto no puede ser entendido como una eximición al cumplimiento de la declaración expresa de categorización del proyecto conforme lo establece el artículo 8 y el punto b del artículo 9 de la ley 123.
Al respecto se debe destacar que la inconsecuencia o la falta de previsión no se suponen, por lo cual las normas deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los preceptos, siendo la primera fuente de interpretación su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir de ella, pues la exégesis de la norma debe practicarse sin violencia de su texto o de su espíritu (Fallos 338:488).
(…)
Por ello, por mayoría, se RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación interpuesto por el GCBA y confirmar la resolución apelada. Con costas.
